因法定代表人获刑，江西景德镇市某促进会陷入停摆，多年未参加年检，却仍有人员打着协会旗号招摇撞骗，造成恶劣的社会影响；成都市绿色家居产业协会无专职人员、无活动经费、无固定场地，连续三年未年检，成为名符其实的“空壳社团”，长期挤占社会组织登记资源……

这些社会团体乱象，随着修改后的《社会团体登记管理条例》正式施行，将有了制度约束。

3月17日，《国务院关于修改〈社会团体登记管理条例〉的决定》（下称《决定》）以国务院令的形式公布并施行，这是该条例自1998年颁布、2016年微调后的又一次重要修改。

此次修改并非对条例的全面重构，而是围绕强化行业协会商会特殊管理与规范社会团体退出机制两大核心展开，通过8项修改形成了覆盖合并终止、清算注销、内部治理、监管问责的完整制度链条，直指社会团体管理中“退出难、治理松、监管软”的沉疴顽疾。

让僵尸组织无处遁形

近年来，社会团体在服务社会、衔接政企等方面发挥着重要作用，但运营发展中的各类问题也持续凸显，不仅制约着自身功能的发挥，更扰乱了社会组织的发展秩序。

根据民政部2025年四季度的统计数据，中国社会团体多达37.5万家，而作为规管社会团体的主要法规，距离上次的微调已过去10年，难以适应社团发展中的新变化、新问题。法规修订迫在眉睫。

实际上，针对社会团体在运行过程中出现的问题，民政部近年来采取了一系列针对性措施，加强管理。2021年7月，民政部在全国开展“僵尸型”社会组织专项整治行动，对于连续两年未年检、成立后未开展业务、三年未按章程活动及失联四类社会组织，采取撤销登记、吊销证书、注销登记和限期整改等措施。截至2025年10月，推进整治“僵尸型”社会组织7.5万家，打击整治非法社会组织8000余个。

在建立规章制度方面，今年1月1日起正式施行的《社会团体年度检查办法》，明确对年检材料隐瞒真实情况、弄虚作假或拒不接受年检等情形应当给予行政处罚，登记管理机关在年检中发现社会团体及其负责人存在涉嫌违反其他法律法规和国家政策情形的，依法将问题线索移交有关部门处理。

而此次《社会团体登记管理条例》的修改，以“问题导向”为核心，聚焦行业协会商会等社团法人长期存在的“只进不出、撤而不销”“债务清算无依据”“注销主体缺位”等痼疾，作出了针对性调整。

“我国社会团体退出难问题由来已久，由于缺乏相关制度安排，大量社团属于僵尸状态，没有发挥应有作用、甚至产生负面影响，这次条例的修订明确了社团，特别是行业协会商会退出的制度安排，规定之具体、力度之大可以说超出预期。”清华大学公益慈善研究院副院长、社会创新与乡村振兴研究中心主任邓国胜告诉《中国慈善家》，这次修订将促进社会团体加强内部管理和政府监管。

以问题为导向

加强对社会团体的管理，首先应该强化其内部管理。《决定》明确，对于内部管理不力导致运转失灵的社会团体，由登记管理机关给予警告，责令改正，可以限期停止活动，并可以责令撤换直接负责的主管人员，对于情节严重的，可吊销登记证书，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

“社团不能再放松内部管理，否则将面临追责、甚至处罚。”邓国胜说，这一规定倒逼社团加强内部管理与监督，促进社会团体，特别是行业协会商会的高质量发展。

在内部管理监管方面，此次修改实现了从“结果监管”到“过程监管”的跨越。《决定》将“内部管理不力导致运转失灵”新增为吊销登记证书的法定情形，明确登记管理机关可对相关社会团体给予警告、责令改正、限期停止活动，直至吊销登记证书，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。同时，将原有的“予以撤销登记”修改为“吊销登记证书”，让监管惩戒更具法律刚性。

此外，《决定》还完善了监管问责体系，将行业管理部门及有关机关纳入监管责任主体，与原有登记管理机关、业务主管单位形成三方监管格局；将“行政处分”修改为“处分”，完善了问责依据和范围，构建了监管者与被监管者双向问责的闭环体系。

此前，大量社会团体因负责人失联、内部矛盾、甚至腐败等原因，长期处于“半死不活”状态，既占据登记资源，又存在潜在的债务风险。此次修改首次将司法力量引入社团清算环节，明确社会团体注销前必须在主管单位指导下完成清算，行业管理部门予以配合；若拒不履行清算义务，主管单位、利害关系人可直接申请法院指定清算组。同时，对社会团体注销后剩余财产处置作出原则性规定，为后续出台针对公益慈善组织等特殊类型社团的财产处置细则留下了空间。

更为关键的是，《决定》设置了行政“托底”注销条款，针对行业协会商会难以自主办理变更、注销登记的情形，业务主管单位、行业管理部门及有关机关可直接向登记管理机关提出申请，登记管理机关予以办理。这一规定打通了行政强制退出的“最后一公里”，成为清理“僵尸社团”的“快刀”。

清华大学公益慈善研究院副院长、社会组织与社会治理研究所副所长贾西津指出，这一修改让社会团体的注销真正具备了可操作性，解决了以往注销过程中无人负责的难题，更赋予了政府直接作为的权力。

重塑行业发展生态

长期以来，我国行业协会商会发展存在“多、小、散、乱” 等突出问题，同一行业内协会设置重复、各自为政、会员交叉重叠，既加重企业负担，又造成资源分散、合力不足，行业协会在行业自律、政策咨询、服务企业等方面的作用难以有效发挥。此次修法赋予管理部门依法开展“合并同类项”的权限。

《决定》在法律层面赋予管理部门对行业协会商会的行政整合与强制退出权，业务主管单位、行业管理部门及有关机关，可对会员或机构规模过小、业务领域划分过细、功能作用较弱、业务交叉重叠的行业协会商会要求合并；对任务已完成、行业调整需要、运转严重失灵、严重扰乱秩序的，可直接要求终止。

在邓国胜看来，这意味着政府部门将在行业协会商会发展方面，扮演更重要的角色，可以针对行业乱象，主动作为，合并或终止，这有助于扭转一些地方一业多会的乱象，增强行业协会商会的代表性、权威性，真正发挥行业协会商会行业管理的功能。

对于整个社会团体而言，此次修改将推动行业发展从“数量扩张”向“质量提升”转型。《决定》通过构建完善的退出机制，让“僵尸社团”和问题社团有序退出，将释放大量的登记资源，为规范运行的社会组织腾出发展空间。短期内，部分运作不规范、功能作用较弱的社会团体将面临被整合或注销的压力，行业数量可能出现阶段性下降，这是行业转型必须经历的“阵痛”，但从长远来看，将推动形成“有进有退、优胜劣汰”的行业生态。

多位受访的社会组织负责人也表达了同样的观点，此次修改的核心导向是社会组织监管模式的根本性转变，即从“怎么成立”转向“怎么运作”“怎么退出”。1998年《条例》确立的核心是“事前审批”，通过严格的登记条件控制社会团体数量；2016年修改聚焦简化登记程序，适度降低准入门槛；而此次修改则彻底跳出“入口管控”的思维，将监管重心全面转向事中事后监管和全生命周期管理。

这种监管模式的转变，既符合“放管服”改革的总体要求，也解决了以往“重审批、轻监管”导致的“一放就乱、一管就死”问题。针对行业协会商会的差异化监管措施，更是体现了“分类监管、精准施策”的理念，让监管资源向影响大、关联广的领域倾斜，提升监管的效率和精准度。

与此同时，此次修改也将倒逼社会团体强化内部治理，建立健全现代法人治理结构。以往，部分社会团体存在理事会长期不开会、财务制度混乱、负责人争权夺利等问题，导致组织运转失灵，但因缺乏相应的惩戒措施，此类问题难以得到有效解决。此次修改将内部管理不力纳入罚则，让社会团体的运行全过程都处于监管之下，推动社会组织从“行政依附”向“自主治理”转变。

对于政府与社会组织的关系而言，此次修改也实现了新的优化。《决定》赋予政府部门更大的管理权力，但并非意味着政府的“过度干预”，而是通过法定化、规范化的手段，明确政府部门的“规则制定者”和“监管者”角色。政府部门不再直接干预社会团体的日常运行，而是通过优化行业结构、加强监管问责，推动社会组织规范发展，这将推动形成政府引导、社会自治、市场调节的社会组织发展新格局。

还需配套细则加以完善

在肯定此次修改重大意义的同时，业内人士也向《中国慈善家》指出，此次条例修改中，部分制度设计的模糊地带可能会影响条例的执行效果，亟待在后续的配套细则制定和实践探索中予以完善。

以社会团体的双重管理体制为例，此次修改继续维持了登记管理机关和业务主管单位双重负责的制度框架，“这一制度的优势是相关部门可以加强对社会团体的行政管理，但可能也会有一些问题，比如注册门槛偏高，社会团体的‘婆婆’更多了，可能也会增加社会团体的运行成本。”邓国胜说。

在双重管理体制下新增监管主体，也有可能模糊管理部门之间的职责边界。此次，政府部门自由裁量权的边界不够清晰，比如“会员规模过小”“业务领域划分过细”“功能作用较弱”“内部管理不力导致运转失灵”等表述，并未明确具体的判定标准和量化指标。

在专家看来，缺乏明确的判定标准，可能影响条例的执行刚性和制度的公正性，这是未来实践中需要高度关注的焦点。

作者：温如军

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