2025年6月24日，《中华人民共和国社会救助法(草案)》(以下简称草案)首次提请全国人大常委会会议审议，这意味着这部法律在经历多年的酝酿后，立法进程已步入快车道。

　　作为社会保障体系重要的一块拼图，社会救助法承载着亿万困难群众的期待。从1995年首次纳入全国人大常委会立法规划，到目前提请全国人大常委会一审，立法之路已走过30个春秋，这在中国立法史上并不多见。

　　30年间数易其稿并几经搁置，这部法律在立法过程中经历了各种曲折。目前，草案已经进入一审程序，标志着立法进入最后冲刺阶段。受访专家预计，这部事关保障基本民生、促进社会公平和维护社会稳定的法律最快将在2026年上半年出台。

 

从暂行办法到法律草案的30年跨越

　　早在1995年，社会救助立法项目就曾纳入立法规划。彼时，随着中国经济体制改革的不断深入，一些社会问题逐渐凸显，部分人群的生活面临困难。

　　1997年9月， 国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，推动在全国建立城镇居民最低生活保障制度。两年后，《城市居民最低生活保障条例》出台。由于救助标准统一、救助范围扩大、救助水平提高、救助行为规范，使得我国的社会救助工作开始进入规范化、法制化管理轨道。

　　“当时的救助体系比较简单，主要就是解决城镇居民吃饱穿暖的问题，但农村地区仍没有建立统一的低保制度。”中国社会保障学会社会救助分会副会长、中国人民大学教授杨立雄向《中国慈善家》回忆。

　　这种状况随着2007年农村低保制度的全面建立得到改变，但救助分散化、碎片化的问题逐渐凸显。民政部数据显示，到2013年，中国已形成包括低保、特困供养、医疗救助、教育救助等在内的10余个救助项目，分属民政、教育、卫生、住建等多个部门。

　　2008年，原国务院法制办公布了民政部起草的《中华人民共和国社会救助法》(征求意见稿)，向社会征求意见，并列入十一届全国人大常委会立法规划。

　　2018年9月，十三届全国人大常委会公布立法规划，社会救助法位列第一类项目。

　　“社会救助工作涉及民政、医疗、教育、住房、应急等多部门。这种分割体制直接造成了政策、资源、信息分割，造成民政部门‘牵头’难的问题。”参与草案讨论的专家之一，中国社会保障学会副会长兼任社会救助分会会长、南京大学教授林闽钢向《中国慈善家》记者坦言，社会救助涉及面广、资金量大，高效和专业的管理体系是立法的前提。

　　2014年，《社会救助暂行办法》的颁布成为重要转折点。这部行政法规首次确立了“民政部门统筹”的管理体制，将8项政府救助与1项社会力量参与整合为“8+1”体系，明确了部门职责与协同机制。

　　“《暂行办法》相当于‘准法律’，解决了‘无法可依’的燃眉之急，但法律效力层级不够，部门协调仍存障碍。”草案起草中参与讨论的专家之一，中国社会保障学会副会长、南开大学教授关信平告诉《中国慈善家》。《暂行办法》实施后，随着家庭经济状况核对机制的建立，全国低保对象识别准确率大幅提高，低保对象规模也逐年下降。

　　然而，《暂行办法》的局限性也逐渐显现。由于专项救助对象与低保绑定，低保对象的逐年减少导致整个社会救助对象不断减少。但事实上仍有许多低保对象之外的低收入群众面临各方面的经济困难，因此需要扩大社会救助的对象范围。并且，随着脱贫攻坚的推进和经济社会发展，困难群众的需求从“保基本”向“防返贫、促发展”转变，需要进一步改革社会救助制度，提升对困难群众的兜底性救助帮扶的水平。

　　2020年，中办、国办印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，提出建立“分层分类”救助体系，将低收入家庭、刚性支出困难家庭纳入救助范围，这一政策为立法奠定了实践基础。

　　2025年6月，草案首次提请全国人大常委会审议，草案7章76条的内容，既吸收了暂行办法实施11年的经验，也回应了新时代的民生需求。对比2008年、2019年两次征求意见稿，现行草案在救助范围、部门协同、社会参与等方面均有重大突破。

　　“当前是谋划今后低收入人口常态化帮扶制度体系的关键时期，加快社会救助立法对推动我国社会救助高质量发展，兜住兜牢兜好基本民生保障底线具有重要意义。”林闽钢说。

 

救助范围之争

　　“救助范围是立法中争议时间最长、分歧最大的问题。”关信平告诉《中国慈善家》。

　　2014年的《社会救助暂行办法》规定，医疗救助、教育救助等专项救助原则上仅向低保对象开放，这就是学界所称的“低保绑定”制度。

　　这种制度在实践中逐渐暴露出弊端，可能因为月收入多1元而不能成为救助对象。比如，某地方最低生活保障线是月收入400元，有些困难人群因为月收入401元而得不到救助，导致低保户和低保边缘户出现社会救助的“断崖式效应”。

　　民政部数据显示，目前全国的“低保边缘家庭”数量有上千万，其中不少是大病患者家庭，他们几乎都存在刚性支出困难。

　　有一种观点是主张维持“低保为核心”的模式，担心扩大范围会增加财政负担；而另一种观点则认为，应按“分层分类”原则扩大范围，应涵盖低保对象、特困人员、防止返贫监测对象、低保边缘家庭成员、刚性支出困难家庭成员，以及其他困难人员。

　　杨立雄认为，“低保绑定”源于早期救助资源有限的现实，当时财政能力弱，只能优先保障最困难的群体。但随着经济发展，这种“一刀切”的做法已不合时宜。

　　林闽钢也认为，救助应考虑家庭结构，还要考虑重大疾病、重度残疾等实际生活需要。

　　这场争议在2020年后逐渐形成共识。多地试点经验显示，适度扩大救助范围并未引发财政危机，反而提高了救助效率。

　　2021年6月，民政部出台《最低生活保障审核确认办法》，明确低保边缘家庭中的重病重残人员可以参照“单人户”纳入低保。2022年10月，民政部会同中央农办、财政部、国家乡村振兴局印发《关于进一步做好最低生活保障等社会救助兜底保障工作的通知》，进一步细化低保渐退等政策，放宽重度残疾人申请低保条件。

　　草案吸纳了这一实践成果，明确将救助对象分为三类：低保家庭、特困人员，低保边缘家庭，刚性支出困难家庭。

　　草案同时规定，专项救助不再与低保强制绑定，低保边缘家庭和刚性支出困难家庭可按规定申请医疗、教育等救助。

　　“这是草案最大的亮点，实现了从‘绝对贫困救助’向‘相对贫困救助’的转变。”关信平如此评价。

 

部门权责划分

　　社会救助涉及民政、教育、卫健、住建、人社等多个部门，部门权责划分始终是立法中的“硬骨头”。杨立雄坦言，30年来，部门间的博弈从未停止，这是法律迟迟未能出台的重要原因。

　　早期的救助体系完全是“部门主导”模式。医疗救助由卫生部门管，教育救助由教育部门管，住房救助由住建部门管，各部门设定自己的救助标准和流程。2013年，国务院发展研究中心的调研显示，一个困难家庭若要申请全部救助项目，需向5个以上部门提交材料，重复证明多达20余项。

　　据媒体报道，2013年武汉一名学生讲述，自己办理助学贷款需要证明、申请等各种材料十几张，学校、院系、村委会、镇民政办公室、县民政局，要逐个跑到，一共盖了26个公章。部分同学办了一半索性放弃，因为“有这个时间和精力，还不如去打工挣学费”。

　　2014年《社会救助暂行办法》试图解决这一问题，明确“民政部门统筹全国社会救助体系建设”，并建立部门联席会议制度。但实践中，统筹效果有限。某省民政厅工作人员坦言：“教育、住建等部门有自己的专项资金和考核指标，民政部门很难协调。比如教育救助，教育部门更倾向于资助成绩好的贫困学生，而民政部门强调应按困难程度排序，经常出现分歧。”

　　在立法过程中，学界也存在争议。一种观点主张“大而全”，将所有救助项目纳入社会救助法，由民政部门统一管理。另一种观点则坚持“垂直管理”，认为医疗救助应归《医疗保障法》，住房救助应归《住房保障法》。

　　比如，关信平倾向于统一管理。他认为，专项救助虽然各有特点，但服务对象都是困难群众，需要统一的对象识别标准和信息共享机制。“如果各归其法，可能导致救助重叠或遗漏。”

　　而杨立雄则是垂直管理的支持者，“医疗救助本质上是医保制度的补充，由医保部门管理更专业。住房救助与保障性住房政策紧密相关，住建部门更有优势。”

　　现行草案采取了折中方案。一方面明确民政部门的统筹协调职责，要求建立社会救助信息管理系统，实现部门信息共享；另一方面尊重部门分工，规定专项救助的具体实施办法由相关部门制定。为保障协同效果，草案特别规定“县级以上人民政府应当建立社会救助工作协调机制”，定期研究解决重大问题。

　　这种安排能否破解部门壁垒？“关键要看信息共享能不能真正落实。”北京市民政局一位不具名工作人员表示，“如果法律能明确数据共享的范围和程序，协同效果会好很多。”

 

从“地方为主”到“中央统筹”的转型

　　救助标准的地区差异，是社会救助制度的突出特点。2025年7月1日起，上海的最低生活保障标准为每人每月1650元，而一些经济欠发达地区城市低保标准约为600元，两者相差一倍以上，农村低保标准差距则更大。这种差异背后，是社会救助央地责任划分的长期争议。

　　据了解，中国社会救助长期实行“地方为主、中央补助”的筹资模式。1999年《城市居民最低生活保障条例》明确“低保资金由地方人民政府列入财政预算”，中央财政仅对困难地区给予适当补助。这种模式在改革开放初期适应了“分灶吃饭”的财政体制，但随着地区发展差距扩大，弊端日益显现。

　　“社会救助资金来源是社会救助立法的关键，应按分级筹资原则，建构以中央政府为主责的多元化筹资结构。”林闽钢指出，中央和地方混合型救助制度可避免单纯的中央集权和单纯的地方分权对社会救助分配效率的影响。

　　2025年，广东省深圳市的特困人员月供养标准为2456元，而贵州省一些地区仅为几百元。对此，学界同样存在争议。一种观点认为，社会救助是地方政府的事权，中央不应过多干预，否则会影响地方积极性。另一种观点则主张，社会救助是基本公共服务，应强化中央责任，缩小地区差距。

　　杨立雄强烈支持后一种观点，“如果允许地方根据财政能力制定救助标准，那么欠发达地区的困难群众基本生活保障水平与发达地区将越拉越大，这违背了社会保障的公平性原则。”

　　近年来，中央财政对社会救助的补助逐年增加。但这种调整缺乏法律约束，波动性较大。业界担心，如果中央财政紧张，救助补助可能减少，地方只能被动调整政策。

　　学界认为，现行草案在这一问题上仍显保守，仅规定“地方各级人民政府应当结合经济社会发展水平和财力状况合理安排社会救助资金”，未明确中央与地方的具体分担比例。

　　林闽钢认为这是草案的“最大遗憾”。近年来，社会救助资金的中央转移支付比例不断上升，目前中央财政的投入在困难群众社会救助资金总支出中的占比是53%，在林闽钢看来，这已不是“补助”的性质。

　　“通过社会救助立法确立中央财政对社会救助支出的主要责任，而地方政府承担社会救助事务管理的主要责任，按‘统分结合’实现纵向政府间社会救助事权、支出责任与财权的平衡，能充分发挥地方政府的积极性。”林闽钢说。

 

社会力量从“补充作用”到“协同伙伴”

　　在社会救助领域，政府与社会力量的边界如何划分，是立法中另一重要争议点。2014年《社会救助暂行办法》将社会力量参与列为“8+1”体系的组成部分，但定位仍为“补充”。

　　近年来，随着慈善事业的发展，这种定位在实践中遇到挑战。争议主要围绕两方面：一是社会力量能否参与救助对象认定；二是慈善救助与政府救助的关系。

　　一些学者认为，救助对象认定涉及居民隐私和政府公信力，应由政府部门主导；另一些学者则主张，社会组织更贴近基层，可参与入户调查等工作。

　　北京市一家公益机构负责人向《中国慈善家》记者坦言：“我们在社区做了十年帮扶，对困难家庭的情况比街道还清楚，但按照规定，我们只能提供线索，不能参与审核，造成资源浪费。”

　　在慈善救助与政府救助的关系方面，杨立雄也有所担心，“如果慈善救助标准高于政府救助，可能会削弱政府责任，甚至出现‘政府退、慈善补’的情况。”

　　关信平则认为：“慈善救助的优势在于精准化、个性化，比如为困境儿童提供心理辅导、为残疾人提供技能培训，这些是政府救助难以覆盖的。两者应该互补而非替代。”

　　草案对社会力量参与作出了更细致的规定：明确政府可以通过购买服务、项目合作等方式支持社会组织参与；允许社会组织协助开展救助对象排查、救助需求评估等工作；鼓励企业、慈善组织设立救助项目。

　　这些规定明确了社会力量的法律地位，不再是可有可无的补充，得到了公益界的普遍认可。

　　实践中，社会力量参与的模式不断创新。比如，上海市在全国率先探索成立社区基金会，一手抓社区爱心资源，一手抓社区急难愁盼，并将两者很好地对接。2023年，社区基金会累计开展公益项目600余个，服务社区群众100万人次以上，成为推动发展社区慈善的重要力量。这些经验为法律实施提供了借鉴。

　　作者：温如军

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