自愿和透明是第三次分配的核心命脉。

 

 

本刊记者/温如军

 

当前，发挥第三次分配作用、促进共同富裕成为各界热议的焦点话题。

 

2021年8月17日召开的中央财经委员会第十次会议强调，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性，扩大中等收入群体比重，增加低收入群体收入，合理调节高收入，取缔非法收入，形成中间大、两头小的橄榄型分配结构。

 

这并不是中央首次提到三次分配。2019年，中共十九届四中全会提出，重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业。2020年，十九届五中全会再次提出，要发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局。

 

可以预见，发挥第三次分配的作用，将带来一系列的制度安排。作为慈善公益事业基础设施的《慈善法》，也将迎来修法的窗口期。

 

优化和调整

 

2020年10月，全国人大常委会通过了《慈善法》实施检查报告，提出“适时修改慈善法”。

 

今年全国两会结束后，全国人大常委会正式决定启动《慈善法》修订工作。

 

全国人大常委会执法检查组在2020年10月发布的报告中指出，《慈善法》落实过程中显现了一些突出问题，与社会财富量级、第三次分配的地位不相匹配。

 

初次分配是指市场经济体系中按照各种要素在生产中的作用进行分配，比如居民收入、资本的投资收益等。再分配，是指生产之后政府利用税收与财政支出，在不同收入主体之间进行再分配。三次分配主要由高收入人群在自愿基础上，以募集、捐赠和资助等慈善公益方式对社会资源和社会财富进行分配，是对初次分配和再分配的有益补充，有利于缩小社会差距，实现更合理的收入分配。

 

第一次分配通过市场，按照竞争性原则进行，出现贫富差距。再分配通过政府，按照强制性原则，以税收和社会政策调节分配，缩小贫富差距。与初次分配和再分配相比，三次分配在概念内涵、分配参与者和分配价值取向等方面有鲜明特点。

 

南都基金会理事长徐永光告诉《中国慈善家》，在任何情况下，在任何体制条件下，第一次分配，通过市场把蛋糕做大，是共同富裕的前提条件，提高第二次分配的效率也很重要，第三次分配居于补充位置。

 

《慈善法》落实过程中显现了一些突出问题，与社会财富量级、第三次分配的地位不相匹配。

 

初次分配是基于市场“看不见的手”进行的一种自然选择，是市场机制；二次分配是基于政府“看得见的手”，政府有非常明确的目标进行征税、社会保障的安排或者转移支付的安排，是政府或者公权力的机制；三次分配的基础是自愿机制，但因为有政府税费减免等安排，本质上是一种政府和社会对于公共事务的合作机制。

 

北京师范大学社会治理与公共传播研究中心主任傅昌波教授告诉《中国慈善家》，现在有人认为实现共同富裕主要靠第三次分配，这是严重的曲解和误读。他指出，共同富裕是我们国家新百年征程的努力方向，需要社会基础性制度的系统调整和完善。实现共同富裕，最重要的，仍然是发挥市场的决定性作用做好初次分配，更好发挥政府的作用做好二次分配，同时要在社会力量志愿奉献的基础上充分发挥第三次分配的作用。就资源的分配量而言，以公益慈善为主要实现形式的第三次分配，不可能超过初次分配和二次分配。

 

“不能把共同富裕理解为大家一样有钱，更不是劫富济贫、平均主义。”傅昌波说。

 

他进而指出，公益慈善是第三次分配的主要实现形式，但是现在社会力量慈善的愿望和能力并没有得到充分释放，慈善活动的领域也受到一些限制。傅昌波建议在慈善事业领导体制、准入鼓励政策、监管自律制度等方面进行优化和调整，促进更多私人资源用于公共目的。

 

以公益慈善为主体的第三次分配被认为是新时代国家治理的重大命题。北京师范大学中国公益研究院院长王振耀对《中国慈善家》表示，过去的慈善事业属于民生领域，仅是社会保障体系的一种补充，没有真正纳入分配体系的范畴。这次把公益慈善地位提高到国家战略高度，意味着整个慈善公益事业将会不再可有可无，它和国家的分配体系相连，包括税收体系、道德文明体系、社会建设体系结合起来，必然将发挥越来越重要的作用。

 

“把社会比作一个大舞台，慈善从边缘的、配角角色，走到中心，让它当主角。”王振耀说，这必然会在税收、法律、政策等方面做出调整。公益慈善回归到第三次分配的正轨，会变成一种公共行为，不管以基金会的方式还是其他方式，会有更多的人将钱投入到公益慈善事业中，会诞生一批大型的公益慈善机构。

 

王振耀预测，慈善总量很快会从目前的千亿级别变成上万亿，以个人命名的基金会将激增。基金会的发展，会带动捐款项目的蓬勃发展。

 

王振耀认为，在社会整体氛围的影响之下，公益慈善理念对中产阶级会有更多的启发，“慈善事业确实面临一个千载难逢的机会。社会财富投入到公共事业后，也意味着增加更多的就业机会。”

 

傅昌波指出，要充分发挥第三次分配的作用，需要在几方面进行优化和调整：一是进一步完善《慈善法》，尤其是全国人大去年年底执法检查提出的问题，在修订后《慈善法》里应该得到原则性的回答；二是国家和地方应该制定慈善事业健康发展的规划；三是要细化激励政策，使之和想动员的各类社会主体的慈善动机相呼应。

 

傅昌波还建议在国家层面设立公益慈善工作委员会。“目前慈善事业发展和管理归口民政部，具体是慈善事业促进和社会工作司，甚至都没有建立相关部委参加的联席会议制度，而慈善事业涉及多个部门，包括税务、财政、海关、宣传等，工作机制上的调整很有必要。”傅昌波说。

 

自愿和透明是核心命脉

 

慈善捐赠是第三次分配的重要来源，慈善捐赠数量越高，第三次分配在收入调节中的作用越大。

 

徐永光表示，第三次分配通过社会按照自愿性原则进行公益捐赠，通俗地说就是“富帮穷”，正是通过“三次分配”使社会资源分配趋于公平。以希望工程为例，中国青少年发展基金会希望工程捐款每支出100元，就有89.8元从城市转移到农村，有87.7元从发达地区转移到贫困地区，有88.2元从中高收入阶层转移到底收入阶层。

 

“第三次分配的财产使用，要让公众一目了然，把社会信任作为第三次分配的生命线，方可保证这项制度的顺利推进。”徐永光认为，自愿和透明是第三次分配健康推进的命脉，只有坚持自愿和透明，把社会信任作为第三次分配的生命线，方可保证这项制度的顺利推进。

 

慈善捐赠数量越高，第三次分配在收入调节中的作用越大。

 

徐永光建议，在第三次分配过程中，还应对财产使用效率进行评估，否则很容易造成决策的失误和低效，甚至成为滋生腐败的新温床。

 

“不能把捐赠做成搬运工，而是通过社会创新，解决社会问题。有许多社会问题，市场不会关注，政府还没有顾及，公益组织的价值是敏感地发现这些问题，比如现在还有贫困人群，一些低收入人群得了大病，还没有保险，政府医保也不能覆盖，要通过第三次分配解决急难救助。”徐永光说。

 

2008年，汶川地震的发生，四面八方的爱心捐款创下记录。数据显示，当年中国慈善捐赠首次突破了1000亿元大关，占当年GDP的0.34%，这一占比至今都没有再被打破。2009年，中国慈善捐赠大幅减少到333亿元，基本回落到2008年之前的捐赠水平。

 

随后几年，我国慈善捐赠逐年增加，到2017年达到1526亿元的新高峰，之后的2018年、2019年，我国慈善捐赠基本在1500亿左右徘徊，捐赠规模没有大的突破。

 

而从相对数看，我国慈善捐赠的增长幅度明显要慢于GDP的增长幅度。2019年，我国慈善捐赠占GDP的比重仅为0.15%，不仅低于2017年的0.18%，更低于2016年的0.2%。

 

清华大学公共管理学院副院长、公共管理学院社会创新与乡村振兴研究中心主任邓国胜认为，近年来中国慈善事业取得了飞速发展，第三次分配在收入调节中的作用日益增大，然而当前无论是中国慈善事业的发展，还是第三次分配，都进入了一个发展的瓶颈期，与新发展阶段的需求有很大距离，关键是慈善捐赠规模与结构两个维度的挑战。

 

“如果中国的慈善捐赠能够占到GDP的1%，那么，2020年我国慈善捐赠的理论值可以突破1万亿人民币，第三次分配对收入分配的调节作用将大幅增强。”邓国胜说。

 

另外，邓国胜研究发现，长期以来，我国慈善捐赠主要来源是企业捐款，个人捐款的比例偏低。而发达国家，通常企业捐赠占当年慈善捐赠总额的比例较低，而个人捐款的比例较高。

 

邓国胜建议，鼓励慈善组织开展慈善教育，对个人捐赠占收入总额50%以上的公募慈善组织，给予更大的政策优惠，以此倒逼慈善组织开展慈善教育和慈善文化的培育。同时，针对长期以来公众对慈善组织缺乏信任的问题，一方面，政府要加强对慈善组织的监督管理，提高慈善组织的信息透明度，另一方面，充分发挥行业组织、媒体、公众和第三方评估机构等社会监督的作用，提高慈善组织的资源使用效率。

 

慈善信托被寄厚望

 

傅昌波认为，如果说我国《公司法》的颁行，为构建政府与市场的良性关系奠定了基础，那么，《慈善法》实施，应该对构建新型的政府与社会关系起到基础性作用。此次《慈善法》的修订，也应该关注如何更好地构建政府与社会的良性关系。

 

中国大额捐赠经历了亿元、十亿元、百亿元级捐赠。尝试股权捐赠、慈善信托等多元化的捐赠方式的捐赠者越来越多，成为推动中国私人财富释放到慈善领域的重要途径，但执行困境依旧有待突破。

 

尤其是作为助力解决贫困问题、缩小收入差距、促进共同富裕的新型慈善工具，近年来，慈善信托得到了一定发展。2016年《慈善法》颁布实施后，有业内人士乐观估计，慈善信托能够吸引上千亿规模的资产。

 

从数据看，慈善信托规模去年甚至出现不增反降的局面。

 

公开数据显示，2016年《慈善法》实施以来，全国累计备案慈善信托600余单，规模约为34亿元。显然，现实情况和预期规模还是存在较大的差异。

 

制约因素是多方面的。其中一个重要原因是，尽管《慈善法》为慈善信托的设立开了口，但慈善信托的税收优惠并没有提及，没有规定备案的慈善信托能否享受税收优惠。

 

从数据看，慈善信托规模去年甚至出现不增反降的局面。2020年新增慈善信托财产规模4.06亿元，较2019年的9.18亿元下降了5.12亿元，而单笔慈善信托财产规模，大部分在百万元以下，且没有新设的亿元级的慈善信托，这也是《慈善法》颁布实施以来，首次出现当年度无新设亿元级慈善信托的情况。

 

上海市民政局慈善事业处处长张晓颖以上海市慈善信托的特点为例指出，财产的规模化、委托群体的多样化、资助领域的扩大化、受益群体的多样化、区域的广泛话和监察队伍的专业化，面临的问题包括税收优惠的缺失、监察人设置不够明确、慈善财产的类型不够多样化等。

 

张晓颖认为，慈善信托的备案期限能够明确为7个工作日，形成联合监管机制，应当设置监察人，鼓励双受托人模式，实现慈善财产的多样化。

 

北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍认为，慈善信托制度有两个障碍，一是信托税制作为基础补充制度的缺失，二是与其他从事慈善事业的组织性质相比，慈善信托没有能够获得与其平等的税收政策，违反税收公平原则。

 

“备案制还是行政许可制、监察人设置是强制性还是任意性、慈善信托的公益性如何认定？”金锦萍认为这些问题在《慈善法》中应该明确。另外，慈善信托优惠政策落地对于慈善信托的蓬勃发展尤为重要。

 

专家观点普遍认为，短期内最可能见效的政策工具是遗产税和慈善信托的减免税政策，尤其是公益股权信托的税收优惠，而其他政策工具要么可能需要较长时间才能见效，要么政策效果可能较为有限。

 

或开征遗产税

 

王振耀认为，下一步，围绕公益慈善事业将完善相应的激励体系、保障体系及立法机制，包括捐赠涉及的一系列税收政策，来提高大家参与公益慈善事业的积极性。

 

“中国老百姓不缺爱心，一年捐赠几百亿解决大家的大病医疗，个人在网上募捐平台发起的捐款，几十万到上百万的也很常见，但经常会出现所谓的‘反转’，这在全世界也是极为奇特的现象，说明我们的渠道还不太畅通。”王振耀建议，应该结合《慈善法》的修改，从组织管理、税收鼓励捐赠方、参与方，让渠道畅通。

 

王振耀还认为，在共同富裕的目标下，未来一些相关的财税政策会进一步改革，其中包括遗产税的开征。

 

傅昌波认为，遗产税是全球通行的一种做法，目前是我国完善制度时可以考虑的选项。

早在2013年2月国务院批转发改委等部门《关于深化收入分配制度改革若干意见》中提出，“研究在适当时期开征遗产税问题”。这一度引发争议，焦点集中在一个问题：开征遗产税和赠与税是当务之急还是操之过急？

 

支持者认为，从转变增长方式、维护社会公平、缩小贫富差距的需要出发，推进遗产税与赠与税改革的时机均已经成熟，征收条件也已基本具备。反对者认为，遗产税与赠与税一旦使用不当，会使企业家们的正常资金流向发生转变，造成资产外流的同时，征收遗产税与赠与税对外商直接投资也会产生巨大影响，在新加坡、日本等国家确实发生过因为遗产税与赠与税过重导致资本外流的情况。

 

傅昌波认为，遗产税是全球通行的一种做法，目前是我国完善制度时可以考虑的选项。“这是阻断身份固化的一种方式，也可以防止财富家族二代因不劳而获丧失竞争力。开征遗产税，无论是对于高收入人群家庭，还是对于整个社会，都是有益的。因为财富中蕴含着的是劳动和社会关系，简单地把财富给予后代，其实是对后代奋斗机会的一种剥夺。”

 

“遗产税开征后，财富不会再无穷无尽地传给后代，人类的经验证明这样只会让孩子们当寄生虫，95%以上通过继承得到大笔财产的孩子发展得并不好，不管对社会风气还是对于后代，都是不利的。”王振耀说。

 

图片来源：视觉中国

图片编辑：张旭

值班编辑：邱宇