4月19日，上海市闵行区，抗疫志愿者为社区居民发放生活物资。

 

   文/胡小军

 

　　计划经济向市场经济的转型带来社会结构的深刻变化，城市社会管理的重心也从单位向社区转移。在此背景下，加强城乡社区建设成为中国社会治理体制改革的重要内容。党的十八届三中全会提出了创新社会治理的目标，十九大报告强调“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”，十九届四中全会进一步对“构建基层社会治理新格局”做出了具体部署。

 

　　在中央一系列政策的推动下，“三社联动”“三治结合”“一核四社”“民生微实事”“家门口的公益”等基层社会治理领域的创新实践不断涌现，促进了社区治理理念、结构和模式的逐步转变，多元主体共同参与的社区治理局面正在出现。

 

　　2021年是“十四五”开局之年，在这一关键年份，中共中央、国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，其中特别提出“完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制”。“五社联动”提出后，引起社会各界的广泛关注和讨论。“五社联动”具有深刻的政策意涵和实践指向，是新时代深入推进社区治理创新的必然要求。

 

政策支持和引导

 

　　早在2013年，《民政部、财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见》就提出，“建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制”。2015年，民政部在重庆召开全国社区社会工作暨“三社联动”推进会，要求各地加快推进社区、社会组织、专业社会工作“三社联动”，形成及时回应居民需求的社区服务体系。

 

　　2016年，中办、国办印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，首次在中央文件中提出“建立社区社会组织与社区建设、社会工作联动机制，促进资源共享、优势互补”。

 

　　2017年，《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》进一步要求推进“三社联动”，完善社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系。

 

　　4月17日，安徽六安，裕安区皋城王府雏菊苑小区的党员志愿者为封闭楼栋居民分送商超配送的蔬菜。

 

　　随着“三社联动”逐步成为推动我国基层社会治理创新的一项重要机制，一些地区基于发展实际，不断丰富和拓展“三社联动”的内涵。例如，在县域层面，广州市番禺区在2016年启动实施“五社联动”公益生态圈建设项目，在“三社联动”的基础上，创新性地引入“社区企业”和“社区基金”，探索“五社联动”新机制。

 

　　在省域层面，2020年，在应对新冠肺炎疫情过程中，湖北省民政厅在民政部的指导下，推进实施“五社一心”社工项目。该项目得到阿里巴巴公益基金会、中华慈善总会、腾讯公益慈善基金会等慈善组织资助，为新冠肺炎康复患者、病亡者亲属、因疫情致困的特殊群体、防疫一线工作人员等提供心理疏导社会工作服务。

 

　　2021年7月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。作为推进新时代基层治理现代化建设的纲领性文件，《意见》的印发实施，为加强和创新基层社会治理提供了战略指引。其中，“五社联动”机制被写入中央文件，意味着“五社联动”从地方创新经验上升为国家政策。

 

　　《意见》出台后，一些地方积极行动，制定出台“五社联动”相关政策措施。例如，湖北省民政厅制定了《关于创新“五社联动”机制 提升社区治理效能的意见》；陕西省民政厅出台了《关于实施“五社联动”助力基层治理和乡村振兴的试点工作方案》。

 

　　近年来，在政策的支持和引导下，城乡社区正在成为社会组织的重要工作场域。除了各类社会服务机构外，国内越来越多的基金会也开始关注社区的发展与建设。例如，腾讯公益慈善基金会资助实施“五社联动”社区基金助推基层社会治理创新项目；万科公益基金会将社区废弃物管理作为重点项目，探索可规模化的城乡社区生活废弃物管理模式；招商局慈善基金会推出“未来+乡”社区支持计划，支持社区自组织培育，提升社区自我服务和自我发展能力；广东省国强公益基金会资助实施“共创美好社区计划”，以湖北、广东为试点，促进社区志愿服务发展；广州市善城社区公益基金会持续开展“广州市社区公益微创投活动”，资助社区慈善服务项目，回应社区困难群众迫切需求。

 

　　上述诸多实践虽然在主题和内容上存在差异，但在项目实施过程中都非常注重社区多元主体的参与和联动，助力打造“人人有责、人人尽责、人人享有”的社区治理共同体。

 

　　2015年，北京市首家养老文化驿站落户西城区宫门口社区。

 

理解“五社联动”的内涵

 

　　从“三社联动”到“五社联动”，广东、湖北等地的先行探索为我们更好地理解和推进“五社联动”提供了实践经验。笔者认为，“五社联动”具有五个方面的内涵和特点：

 

　　“五社联动”是以社区为平台，在基层党组织领导下，社区多元行动主体之间建立的横向合作网络机制。社区本身是一个平台，不是行动的主体。正如一些学者所指出的，在相当长的一段时间里，作为基层群众性自治组织，居委会是政府之外唯一拥有社区权力和履行社区管理责任的组织行动者。

 

　　随着社区治理复杂性的增加，虽然居委会在人财物等方面的配备持续加强，但是单纯依靠居委会的力量，难以充分履行与日俱增的社区责任。因此，建立和完善社区多元行动主体参与机制，促进不同主体之间的协同合作，形成社区工作合力，就成为必然选择。

 

　　精准回应社区多元需求，服务居民、造福居民是“五社联动”的出发点和落脚点。随着我国社会主要矛盾的转化，人民群众对美好生活的需要呈现多样化、多层次的特点。对此，一方面需要更加聚焦社区的真实需求，逐步形成动态化的需求回应长效机制；另一方面，需要提高社区多元行动主体之间的协同性，实现服务力量和服务资源的整合与高效配置，打通服务群众的“最后一公里”。因此，社区问题是否得到解决、社区治理和服务水平是否得到提升，是检验“五社联动”机制有效性的重要标准。

 

　　“五社联动”为社区社会组织有效融入社区多元治理网络提供了更加有力的制度支持。在很多社区，当前居民的“弱参与”使得社区多元共治的理想模型难以落地。社区社会组织作为由社区居民为主体发起成立的社会组织，在促进居民互动、带动居民参与、开展社区动员等诸多方面能够发挥重要而独特的作用。

 

　　近年来，各地不断加大对社区社会组织的培育扶持力度，社区社会组织得到了较快发展。诸多研究表明，社区社会组织若要有效发挥自身功能，就必须紧密嵌入基层治理网络之中。在这一意义上，“五社联动”为社区社会组织在社区治理中的制度化参与提供了机制保障。

 

　　5月25日，上海，杨浦区一居民小区入口处，几位年轻志愿者和“团长”在整理分装并分发居民团购的生活物资。

 

　　“五社联动”注重对社区内外资源的动员和链接，推动形成社区治理多元化资源投入格局。社区资源的动员首先是人的动员。较“三社联动”而言，“五社联动”将社区志愿者纳入其中，积极弘扬“奉献、友爱、互助、进步”的志愿服务精神，培育社区志愿者队伍，推动社区自助互助服务体系的建立。

 

　　此外，“五社联动”特别将社会慈善资源的重要性凸显出来，引导社会多元资源投入社区治理领域。在社会慈善资源动员过程中，正在快速兴起的社区基金会、社区基金能够发挥重要的资源平台功能。

 

　　需要强调的是，“五社联动”不是封闭的机制，而是具有很强开放性和包容性的机制。“五社联动”是一套行动框架，为社区治理实践提供了原则性的指引。在推进“五社联动”机制落地过程中，鼓励各地发挥基层的首创精神，以社区需求为导向，因地制宜地开展工作。其中，物业服务企业、驻社区机关企事业单位等也是社区共治的重要主体，应纳入“五社联动”机制。

 

　　值得注意的是，“五社联动”更多是一种社会机制，在回应社区需求的过程中，其不是万能的，有自身的能力限度。社区很多问题的解决和需求的满足，需要发挥政府和市场机制的作用，与社区力量和社区资源相结合，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

 

　　5月15日，四川省广安市，广安区万盛街道玉兔社区志愿者周小华利用小喇叭提醒居民下楼接受核酸检测。

 

几点建议

 

　　社区是社会治理的基本单元，社区治理是国家治理的基石。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》专章就“构建基层社会治理新格局”进行部署，再次强调要积极引导社会力量参与基层治理。“五社联动”作为社区多元主体的横向合作网络机制和社会力量整合机制，各类社会组织能否扎根社区治理体系，关系到社会组织的作用发挥和社区治理的实际效能。对此，笔者提出如下几点建议：

 

　　健全党建引领“五社联动”体制机制。以党建推动跨组织、跨体系协同是社会治理领域党建引领的重要制度内涵。通过基层党组织的领导，实现社会组织等多元主体共同参与、协同联动，这是“五社联动”有效推进的根本保障。因此，应不断提升基层党组织组织力，积极搭建区域化党建平台，支持各类社会组织与社区居委会、驻区单位、物业服务企业等联建共建，促进社会组织全面融入基层社会治理网络体系。

 

　　要加强街镇社区社会组织联合会建设。作为基层枢纽型社会组织，街镇社区社会组织联合会在社区社会组织培育发展中能够扮演关键角色。但是，一些社区社会组织联合会在成立之后面临运作资源缺乏、专业能力不足等问题，作用发挥相对有限。对此，建议政府加大对社区社会组织联合会的扶持力度，通过购买服务等方式，支持社区社会组织联合会加强机构建设、聘用专职工作人员、建立秘书处执行团队，为实际工作的开展提供基础支撑。

 

　　鼓励和支持社区基金会和社区基金的发展。从2014年开始，深圳市在全国率先开展培育发展社区基金会的试点工作。在此之后，上海市、成都市等地先后出台政策，积极推动社区基金会的发展。

 

　　当前，长三角和珠三角已成为中国社区基金会数量最为集中的地区。已有实践表明，社区基金会或社区基金通过搭建慈善捐赠平台，在“五社联动”中发挥着重要的资源枢纽作用。建议准确把握社区基金会作为资源型社会组织的属性，进一步深化社区基金会管理制度改革，增强社区基金会发展活力。

 

　　7月18日，四川成都，新都社区发展基金会志愿者服务队在观澜鹭岛小区协助物资分发。

 

　　要以社区需求为导向，建立社区“项目库”。社区公益项目是社区多元主体实现连接与合作的重要载体。建议在推进“五社联动”过程中，发挥社区多元主体的特长和优势，通过对社区实际需求的科学分析和评估，将多元化、差异化的居民需求转化为各类项目，构建社区公益“项目库”，并建立标准化的项目实施流程。

 

　　在此基础上，通过政府购买服务、社区基金(会)资助、社区公益创投等多种方式支持各类社会组织承接实施，向社区进行推广，服务社区广大居民，助力解决群众“急难愁盼”问题。

 

　　将社区协商贯穿于“五社联动”全过程。社区协商是各协商主体围绕涉及社区居民切身利益的公共事务、公益事业以及当地居民反映强烈、迫切要求解决的实际困难问题和矛盾纠纷等内容，通过规范的协商程序和灵活多样的协商形式，及时回应和解决社区问题，促进社区和谐。

 

　　“五社联动”机制中的各个主体本身也是社区协商的重要主体，多元主体的联动有赖于各方深入的协商讨论，达成行动共识。建议在“五社联动”推进过程中，积极培育协商精神和协商文化，将社区协商的理念和方法贯穿全过程，不断提高社区多元主体参与协商的能力和水平。

 

　　本文对“五社联动”的上述观察和初步思考主要基于城市社区场景，而在国家乡村振兴战略全面推进、全面实施的大背景下，农村社区“五社联动”机制如何构建，值得进一步研究和探讨。

 

　　(作者系广州社会组织研究院执行院长，广东省民政智库专家)

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