车行驶在珠江新城，距离目的地广州图书馆已经不远。隔着珠江，远远看到对岸的“小蛮腰”广州塔已华灯初上，广州市公益慈善联合会副会长兼秘书长徐丹指着窗外，“这一片是广州市的新三角，也是慈善空间的‘金三角’。”

　　和小蛮腰遥遥相对的，是由位于珠江新城的双子塔构成的城市中轴线，在东塔，2022年1月，首个律师行业慈善空间“盈科慈善空间”在这里挂牌启动，为青少年普法的“少年模拟法庭”办得有声有色。两个月后，位于广州西塔的“五美慈善空间”也挂牌成立，同样是由律师事务所主持设立，为因婚姻家庭纠纷处于困境的妇女儿童提供专业支持。广州塔更是以公益快闪、马拉松等活动，成为广州市慈善新地标。

　　在这寸土寸金的广州CBD，让商家和业主开放空间资源，专门设置成慈善空间并不现实。但一块屏幕，一个过道，一个电梯间，定期做一些公益倡导，举办公益活动，甚至让专门的公益团队来管理运营，则能起到润物细无声的效果。

　　2021年9月1日，《广州市慈善促进条例》正式实施，这是广州市自2017年提出创建“慈善之城”以来，首次以立法的形式确定这一目标。

　　“慈善可以是一个动词，也可能是一种生活方式，从老百姓的角度，要感知‘创建慈善之城’这件事，更需要的是看得见摸得着的内容，于是广州在慈善融入日常生活方面不断进行创新。慈善马拉松、北京路慈善嘉年华、乐善行慈善徒步活动、慈善花市、慈善庙会、社区慈善基金，慈善空间……慈善不断融入到广州街坊的日常生活，做慈善成为一种新时尚。”广州市慈善服务中心主任、广州市慈善会执行副会长兼秘书长张伟说。

　　实际上，无论是作为有着2200多年历史的千年商都，还是作为粤港澳大湾区的核心引擎，慈善已经刻在了广州这座城市的基因中，不仅是一种传承，也是一个不断创新的过程。多年以来，广州始终敢为人先，勇于创新，在中国的慈善事业发展历程中，写下了浓墨重彩的篇章。

制度创新培育慈善氛围

　　2012年5月1日，广州正式实施《广州市募捐条例》，这是一项具有鲜明广州特色的地方法规，其中最大的亮点是赋予民间慈善募捐合法地位，将募捐主体扩大到慈善公益类的社会团体、民办非企业单位和非营利的事业单位。

　　这是一项在全国具有首创性的改革措施。此前，只有红十字会、慈善会和公募基金会可以公开募捐，随着广州的慈善类民办非企业单位的规模和数量迅速壮大，慈善回归民间的呼声越来越高。

　　值得关注的是，这也是广州第一部由市民提出动议并成功列入立法计划的项目。2011年1月，广州市民在以“慈善事业大家谈”为主题的《羊城论坛》上，纷纷建议广州尽快立法。当年的广州市人民代表大会上，市人大代表也联名提出了《关于制定促进慈善事业发展地方性法规的建议》。

　　立法的推进速度之快前所未有，一年后，广州市人大常委会会议通过《广州市募捐条例》，这也是全国第一部规范募捐的地方性法规，为后来制定《慈善法》提供了立法蓝本。

　　除了在全国省会城市中率先开放公募权，《广州市募捐条例》按照“宽进严管”以及“阳光募捐”的思路，针对募捐工作中存在的问题，结合广州实际设计了相应的募捐制度，并就募捐中存在的“募捐工作成本高、多头超募、诺而不捐、剩余财产处理难”等问题，提出了相应的解决方法。

　　如果说，《广州市募捐条例》的出台是回应当时广州慈善发展面临的瓶颈问题，是一种自下而上的推进，那么十年后出台的《广州市慈善促进条例》则是将多项广州在慈善领域中的探索成果以立法形式确立。

　　围绕“人人慈善为人人”的理念，广州市不断创新慈善发展体制机制和路径模式，推动政策体系不断完善。2021年9月1日，《广州市慈善促进条例》正式实施。随后，广州市出台《促进慈善事业健康发展的实施意见》《广州市推动慈善事业高质量发展行动方案》等20余个配套文件，探索建立慈善参与疫情防控的应急协调机制、食品捐赠快捷对接机制、慈善行为记录制度、慈善人才队伍建设机制，出台创建“慈善之城”实施方案、社区慈善发展行动方案、募用分离指引等制度。

　　制度的创新，为“人人慈善”创造了良好的政策环境，但真正要落到实处，还需要政府、社工、志愿者、社会组织、企业等开展协作，多元共治。由民政部门牵头，会同30个部门建立的慈善工作联席会议制度，共同研究制定慈善工作规划、解决制约发展的问题，为全市慈善工作提供顶层设计和机制保障。

　　而在执行层面，也有一套组织体系。2019年广州市民政局成立慈善事业促进和社会工作处，形成了“4+3+3”的组织框架，即4个政府职能部门(市社会组织管理局、市民政局慈善社工处、市慈善服务中心、市社会组织服务交流中心)、3家枢纽型组织(市慈善会、市公益慈善联合会、市慈监委)、3家支持型组织(市社会组织联合会、市志愿者协会、市社会工作者协会)，形成“多方共建、协同联动”运作机制。

　　放开公募权后，广州市的慈善组织迅猛发展，对慈善组织的监督又成为一个课题。针对这项工作，政府实施了定期检查制度，同时发布全国首个慈善组织监督审计指引，开展慈善资金使用专项审计。至今，广州已对全市57个公益慈善组织、慈善项目和42条扶贫村的慈善资金进行现场监督，涉及资金超过20亿元。

　　行政监管之外，借助社会力量来监督社会组织，也是广州的一大创举。据张伟介绍，2013年，在对慈善组织监督的顶层设计上，广州市希望能引入第三方，对整个公益慈善的运行进行监督，进一步透明公开。基于这种考虑，广州市民政局参照公共事务咨询委员会的模式，邀请相关的专家，广州市的几大媒体代表，专业的律师、会计师等，利用他们的业余时间对慈善组织的工作开展监督。

　　为了让这一监督模式运行得更加规范，广州市成立了慈善组织社会监督委员会，并登记为社会组织，成为全国首家第三方慈善组织社会专业监督机构，并写入地方性法规。

公益创投撬动慈善资源

　　放开公募权之后，社会组织的数量是增加了，但如何给社会组织赋能，让社会组织真正发挥作用，还需要一些激励机制。党的十八届三中全会提出，“在全面深化改革中激发社会组织活力”，无疑为广州市在培育社会组织方面的创新提供了政策依据。2013年，广州市通过了以福彩公益金开展公益创投的方案，并出台社会组织公益创投项目管理办法。2014年，第一届广州市社会组织公益创投活动启动，迄今已经举办了九届，投入福彩公益金1.76亿元，资助项目1200多个。

 

 

　　在长达九年的实践中，公益创投管理办法在不断完善。如今，申报主体已不仅仅局限于广州登记注册的社会组织，只要是项目实施地和服务对象在广州的社会组织都可以申请广州的公益创投项目。资助金额也在不断提升，从最初的30万元，到2019年的50万元，按最新修订的《广州市社会组织公益创投项目管理办法》，资助金额最高可达80万元。

　　据广州市社会组织管理局副局长胡凌介绍，公益创投活动资金由三部分组成，包括社会组织公益创投项目资助资金，承办服务费用和绩效评估费用，后两者加起来，一般不超过整个活动资金的10%。而且，为了更充分调动社会组织的积极性和动员社会资源的能动性，公益创投资金只提供申报金额的60%，剩下40%由社会组织自筹。

 

 

　　尽管公益创投并非广州首创，但相较于其他地方的政府购买服务方式，广州的公益创投不但体现了城市的开放性、包容性，也给予社会组织充分的自主性。只要是围绕福彩公益金“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨，由社会组织围绕自身的宗旨和业务范围、服务对象，去发现问题、设计项目。项目申报后，也不是由社会组织登记管理机关对项目进行评审，而是由专家根据评分标准打分，从高到低排列，分别给予不同的资助金额，入选的项目也要向社会公示。

　　在第九届广州市社会组织公益创投活动中，红山卫生服务中心申报的“远离疼痛 品质生活”——社区老年人慢性疼痛评估与管理项目，成功获得35万元的资助。这已经是这所社区医院参加的第六届公益创投。

　　运营15年来，依托基础医疗加上公共卫生板块，红山卫生服务中心创建了从门诊到病房再到居家的医疗板块服务模式，2018年开始运营家庭病房和护理站。2021年，红山卫生服务中心承接了红山街道颐康中心，在医院1万多平方米的基础上开设养老院，打造红山街综合养老平台。

　　在这一过程中，红山卫生服务中心不但实现了基本医疗和公共卫生的融合，也实现了医养融合，加上居家和机构的安宁疗护，自此打通了“9073”的养老全链条，构建起全生命周期的医养结合特色养老服务，这一模式也被称为“红山模式”。

　　谈到2022年的公益创投项目，项目团队成员、红山卫生服务中心医养结合科副主任护师罗岚向《中国慈善家》介绍，在居家医疗服务的过程中，大家发现85%以上的老人都伴有慢性疼痛问题，一些老人因为身体的疼痛导致心理焦虑、抑郁，甚至会导致失能。

　　“慢性疼痛是可以预防和管理的，然而知晓率和就诊率相对比较低，我们希望通过公益服务的方式，在半年项目期内免费帮助社区50个老人缓解疼痛，并通过专家讲座、线上沙龙、社区义诊等方式进行科普。”罗岚表示，公益创投的意义在于“扶上马，送一程”，创投资金的支持，给了他们这样的民非机构探索的勇气和创新的底气。

　　既然是公益创投，项目的公益性体现在哪里？对此，罗岚表示，一方面项目期内个案老人的诊疗免费。依托日常签约的家庭医生资源，对老年人的情况进行综合评估，招募入组。另一方面，通过科普，提高社会对老年人慢性疼痛的知晓率，培养团队跟进，解决社会痛点。此外，在对老年人疼痛评估的过程中，也将建立一套评估标准。这对于一家社区医院来说，将是难得的学术成就。

　　资金只是公益创投的一个方面，对于入选项目主体，承办单位广州市创意经济促进会会就资金募集、项目宣传、项目管理等方面进行全程指导，提升社会组织的能力，在项目中期和末期，还会请专家评估。

　　据了解，第九届广州市社会组织公益创投活动申报了200个项目，最终资助了141个项目，“很多项目都不大，多则50万元，少则几万元，为什么他们几万元也做？”胡凌介绍，主办方曾对创投主体做过调研，发现由于项目得到政府资助，并经过专家评审，具有一定的公信力和美誉度，也更容易募集到资金。九届公益创投以来，1.76亿元的福彩公益创投资金，已经撬动社会资金8000万元。

“善花”结出了“善果”

　　广州市社会组织公益创投活动已开展了近十年，期间，很多项目最初只是一些个体的、小众的问题，政府暂时还解决不了，于是通过社会组织去发现，通过社会力量来解决。但随着项目日趋成熟，具有普遍性的意义，如何对这些项目进行总结和提升，或形成政策，或形成标准，或形成产品，让问题从小众走向大众，从个体走向公共，这才是公益创投更大的价值所在。

　　如今被写入国家政策的五社联动，最初也是从广州市的公益创投中走出来的。彼时，番禺区在实践中渐渐发现，社区治理并不仅仅是政府一家的事情，也不仅仅是社区居委会能够独立承担的事情，有必要发动更多人参与到社区治理中来。2015年，广东省民政厅印发《关于推进社区、社会组织、社会工作专业人才“三社联动”的意见》，广州市也开展了三社联动的实践。

　　然而，三社联动最大的短板就是钱，“如果没有资金，难以支撑三社联动后续的推动。”番禺区民政局副局长、慈善会常务副会长岑晓霞回忆，在三社基础之上，番禺区添加了新的元素，把社区里面的企业，以及居住在社区里面的企业家作为主力军，发挥他们的领头羊作用，激发社区公众对慈善参与的热情。

　　在华侨和企业家众多的番禺，一直有捐赠的传统，过去多是村里推举一位德高望重的老人或乡贤来管理捐赠资金，开展敬老宴、龙舟赛等活动，都是来自于捐赠资金。2016年，番禺区市桥街沙园社区建立了第一个社区慈善基金，首个活动只筹了2万多元，尽管如此，岑晓霞至今仍感到有些自豪，因为是充分发动居民，企业和社会组织捐赠筹得的。“一个企业捐2万元并不奇怪，但如果我们能够发动社区里这么多人一起来参与，才是社区基金价值和意义所在。”

　　有了社区企业和社区基金这两个新的元素加入，三社成为五社，2016年，番禺区将五社联动以项目的方式申请了第三届广州市社会组织公益创投活动，获得12万元支持，按照6：4的比例，自筹了剩下40%资金，番禺区五社联动就这样开始试点。

　　之后，每一年番禺区五社联动都申请了公益创投，资金也越来越多，最高获得25万元资助，项目从试点到示范点的建设，再到全覆盖，如今番禺区五社联动项目在摸索中不断成熟。

　　在番禺区的五社联动中，最大的特色是社区慈善基金。2019年，番禺区慈善会提前核定了825万元项目预算金额，用来发展和支持各村居社区慈善基金的设立，番禺区各社区都建立了社区慈善基金。番禺也在五社联动的过程中，不断总结经验，形成了一系列的政策。2021年，番禺区首先启动“慈善之区”创建工作，以“慈善之区、幸福番禺”为主题，构建具有番禺特色的现代慈善体系。

　　目前，广州市正在探索将社会组织公益创投同市场相结合，形成产品。毕竟福彩公益金主要是对困难群体提供免费服务，但是有能力的家庭也可以通过付费的方式获得服务，如何通过社会组织公益创投发现项目的商业价值和市场价值，将社会效益和经济价值结合起来，这将是社会组织公益创投活动下一阶段需要探索创新的方向之一。

　　对于这个问题，红山卫生服务中心副院长齐国华以慢性疼痛项目为例解释说，尽管红山卫生服务中心不以盈利为主要目的，但有了对慢性疼痛问题的认知，越来越多的老人可能会选择采取医疗手段缓解疼痛。在慢性疼痛项目中，上门服务的团队包括医生、护士、社工、养老护理员，专业多元化的队伍为老人提供的不仅是疼痛缓解服务，还包括针灸推拿等康养服务。在进入收费阶段，或许老人也会选择不止一种服务，“或者每一个项目都是微利，但多个微利的叠加，最终也会成为盈利。”齐国华说。

　　在广州市社会组织公益创投的带动下，越来越多的公益创投正在发生。广州妇联的玫瑰公益创投，以及番禺、南沙、黄埔、从化等区县，也都通过微创投联动社区治理，培育社区内的社会组织。

　　2016年，广州市妇联利用财政资金75万元，开展了首届玫瑰公益创投活动，设置了妇女、儿童、家庭服务三个类别。从第三期开始，引入唯品会公益等爱心企业、基金会资源，关注领域也逐步拓展到妇女＋深度服务、反家暴、家庭教育、关爱孕产妇、困境妇女就业、创新创业、脱贫攻坚、唯爱她赋能等专项。

　　截至2022年，玫瑰公益创投已累计资金投入2957万元，撬动社会资金1114万元，资助并培育公益项目累计达119个，项目服务人数超过200万人次，孵化5A级妇字号社会组织累计16家。

　　“玫瑰公益创投和广州市社会组织公益创投协力助力广州市公益慈善事业。”广州市妇女儿童发展中心主任李嘉庆表示，市妇联的公益创投专注于妇女儿童领域，充分发挥群团组织优势，广泛链接社会资源覆盖妇女儿童的发展需求。

　　玫瑰公益创投资金规模不断扩大，从2016年首届的75万元到2022年近千万元。早期资金以财政资金为主，近年来为了扩大妇女儿童服务的广度和深度，抛砖引玉引入社会资金，也从而打破了财政资金必须年内结算的限制，资助周期从一年以内到现在长达三年。如今较长的项目周期和庞大的资金量为切实解决社会问题提供了必要支持。除了依靠创投资金以外，项目主体还需要自筹资金，自筹比例按第一年20%、第二年25%、第三年30%的比例递增，以此鼓励项目主体在发展的同时广泛联结社会资源。

　　2022年预计投入931.1万元的公益创投资金全部来自于社会资金，因此更加注重项目的投后管理，每月要求项目方交一次项目执行材料，如果发现项目的执行情况不符合要求，会要求项目方及时整改。创投资金不是一步到位，而是根据评估表现三期拨付，在中期和末期评估中，如果项目方确实在实效上表现不足、项目执行进度缓慢，将终止资金支持。

创新的底气从哪里来？

　　无论是市民提出动议的《广州市募捐条例》，还是番禺区的五社联动，都是自下而上的推动。

　　对此，广州市民政局宣传和政策法规处处长李锐认为，广州慈善从线下走到线上，从个人到社区再到街道，都是在发现问题、遇到问题的过程中，一步步去解决。“在三社联动的基础上，番禺首先提出钱的短板，但钱从哪里来？于是他们找到企业，再后来发展成了社区慈善。有了钱，还需要有人，谁去做？主要是社工和社区志愿者。就这样，番禺在一个又一个问题中，慢慢提出五社联动。”李锐表示，这个政策发起于基层实践，但通过公益创投的扶持，逐渐上升到政策，政府尽可能地在政策中将要素补充完善，让整个社会、市民有发展的空间。

　　但是，要真正发掘广州慈善创新背后的灵感和底气，还得从广州的历史和文化中去寻找答案。

　　“广州作为一个南方城市，既有传统的一面，又有现代的一面，而且一直以来，广州都被认为是一个市民社会，政府的力量主要是引导，慈善的发展更多是在民间推动。”广州市民政局副局长、市慈善会常务副会长韦锦坚向《中国慈善家》表示，“满天繁星，这就是广州的特色。”

　　不久前，广州市发布慈善蓝皮书《广州公益慈善事业发展报告(2022)》，数据显示，2021年度，“广州慈善捐赠榜”上榜单位536个，上榜个人6791人。上榜单位和个人捐赠总额达18.23亿元，与上一年度相比增长23.2%。其中，上榜个人捐赠额达到了4.25亿元，占捐赠总额的23.3%，个人捐赠贡献度显著提高。社会慈善组织的孵化培育也收到显著成效，广州慈善组织数量达到211家，占广东省慈善组织数量的12.1%。

　　广州市原常务副市长、2017年全国脱贫攻坚奖先进个人陈开枝在广州生活了几十年，在他看来，广州的慈善具有很大的开放性和包容性，“外面的篱笆没有，人们心理上的城墙也没有，所以我们广州的慈善能够走在全国前列。”

　　这种包容和开放，正是广州慈善创新的底气所在。

　　作者：贺斌

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