2022年9月30日，深圳市社会组织管理局发布公告称，根据《广东省人民政府关于公布广东省行政许可事项清单(2022年版)的通知》及广东省民政厅通知要求，该局即日起暂停办理基金会登记业务。
深圳市暂停基金会注册登记，引发业内关注。
“部市协议”
2009年7月，民政部和深圳市人民政府签订了“推进民政事业综合配套改革合作协议”(被称为“部市协议”)，民政部一些重大的改革项目和措施在深圳市先行试验，包括授权深圳市开展基金会等登记管理试点。民政部将此作为观察点，跟踪研究。
这一协议的约定突破了现行《基金会管理条例》中基金会登记管理机关必须是省级以上的规定，在当时被认为是创新的举措和大胆的尝试。
协议约定有效期至2015年，期满前两个月双方对合作成果进行评估，可以根据合作情况，商定后续内容，签订新的协议。
2015年之后，双方并没有续约，但“深圳模式”获得国家、省、市一致认可。根据媒体当时的公开报道，民政部将深圳市确定为“全国社会组织建设创新示范区”。2010年1月，当时的深圳市民间组织管理局申报的“社会组织登记管理体制改革项目”，荣获第五届中国地方政府创新奖。
在短短的一年多时间里，就有至少7家民间基金会在深圳市民政局登记注册，其中包括深圳壹基金公益基金会(下称“壹基金”)。此前，它曾经一度因为身份问题，无法登记注册。
2007年，李连杰正式启动“李连杰壹基金计划”，挂靠在中国红十字总会架构下运作，合约时限3年。2010年9月，李连杰在一次媒体访谈中表示，由于与中国红十字总会合约期满，没有独立法人身份的壹基金面临业务中断的危险。
事实上，民间组织找到业务主管单位并非易事。受“一地一业一会”(同一行政区域内只能有一个业务范围相同或相似的社会团体)的限制，很多单位不愿意接受挂靠。
壹基金自2010年11月就开始申请由非公募基金转变为公募基金，但因为相关法律政策限制，一直无法实现。
最终，深圳市民间组织管理局为壹基金争取到了“特殊政策”，壹基金在深圳市民政局直接注册登记，不需要挂靠业务主管单位。正是得益于“部市协议”，壹基金成为深圳市民政局直接登记注册的第一家民间公募基金会。
“部市协议”一直持续到2022年9月30日。当日，深圳市社会组织管理局发布“公告”称，根据《广东省人民政府关于公布广东省行政许可事项清单(2022年版)的通知》及广东省民政厅通知要求，该局即日起暂停办理基金会登记业务。
《中国慈善家》查阅到，公告中提到的“广东省民政厅通知要求”，其内容为：全面实行行政许可事项清单管理，严格依照清单实施行政许可，要严肃清查整治变相许可，清单之外一律不得违法实施行政许可。
公开资料显示，广东省行政许可事项清单内容中，中央层面设定的行政许可事项686项；省级地方性法规、省政府规章设定的行政许可事项25项；各地级以上市地方性法规设定的行政许可事项7项。基金会设立、变更、注销登记及修改章程核准，由省民政厅实施，实行登记管理机关和业务主管单位双重负责管理体制的，由有关业务主管单位实施前置审查。
在上述“清单”中也明确，“部分委托各地级以上市民政部门实施”，但目前外界尚不清楚深圳市社会组织管理局办理基金会登记业务是否属于“委托”范围。
进和退
2004年6月1日起实施并延用至今的《基金会管理条例》规定，国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门是基金会的登记管理机关。该条例被认为是中国基金会发展的转折点——它第一次界定了非公募基金会的概念并鼓励其登记注册。
但经过十几年的发展，一些问题也出现了，其中包括登记难、注册难、退出难等，明显滞后于中国的社会发展和公益慈善事业发展的大趋势，滞后于基金会新的经营实践和管理规律。
《慈善法》的出台解决了一部分问题。2016年出台的《慈善法》作为公益慈善领域的根本大法，明确指出，设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记，民政部门应当自受理申请之日起三十日内作出决定。《慈善法》还规定，2016年9月1日《慈善法》施行之后新成立的基金会同时取得慈善组织的资格。2016年9月1日以前成立的基金会，应主动向其登记的民政部门申请认定为慈善组织。
可见，《慈善法》为基金会的登记注册权下放开了口子。2016年5月26日，民政部就《基金会管理条例(修订草案征求意见稿)》公开征求意见，在登记管理体制方面，意见稿降低了基金会准入门槛，规定直接登记和双重管理混合的登记管理体制。意见稿明确，成立基金会一般直接向民政部门申请登记；同时，将基金会的登记管理权限由部、省两级拓展为部、省、市、县四级。
但是，2018年民政部发布的《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》中，对基金会的设立登记条件又有所收紧——省级登记的基金会，注册资金要求由200万增加到800万；全国性基金会，注册资金要求由800万增加到6000万；同时，限制了全国性基金会的业务范围。
之所以提高基金会成立的门槛，是因为有意见认为，目前中国境内基金会的数量庞大，但质量不高，市县民政部门人手有限，登记太多，无法管理。
基金会中心网的数据显示，截至2021年底，中国基金会数量近9000家，超9成基金会是在2004年及以后成立。2004年以来，基金会数量年均增长率达到15.49%，呈先激增后趋缓态势。2016年以来，基金会数量增长速度进一步放缓，年均增长率9.33%。
有观点认为，我国目前虽然有近万家基金会，但有不少基金会并未发挥作用。而基金会的退出机制尚未完善，一些“僵尸基金会”的存在，让整个公益慈善行业良莠不齐，管理变得更加困难。
也就是说，基金会设立难，退出也同样难，缺乏可操作的制度与程序。“所以，要想提高整个慈善公益行业的质量，一个核心问题是要让那些登记之后却没有开展活动的基金会有序退出。” 中致社会发展促进中心执行主任、北京市致诚律师事务所合伙人何国科在接受《中国慈善家》采访时说。
对此，民政部在修订的《基金会管理条例》(征求意见稿)中予以明确，基金会连续2年未从事公益慈善活动的、依法被吊销登记证书的要申请注销登记，并明确规定：基金会理事会应当在决定终止之日起30日内组织成立清算组进行清算，并向社会公告。逾期未成立清算组的，登记管理机关可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。同时，也明确了申请注销登记应当提交的文件。
但是，因为此轮修例尚未完成，基金会的退出机制至今未得到明确。
多地仍在试点
除深圳以外，十多年来，关于基金会的登记注册的改革尝试一直在多地进行。
2012年8月，广东省民政厅就转发民政部关于同意将非公募基金会登记管理权限下放到广州市民政局的通知，这是广东省民政厅第一次正式发文授权地级以上市登记管理非公募基金会。广州市民政局决定，从2012年9月1日起登记非公募基金会。
2013年，浙江省民政厅也下发了关于下放非公募基金会登记管理权限的通知，以部分委托方式向各市、县(市、区)民政局下放由内地居民担任法定代表人的基金会登记管理权限，取消全省性基金会设立分支机构、代表机构审批。同年，安徽省也提出探索非公募基金会由市级以上人民政府直接登记。
2014年起，江苏省为了深化社会组织管理制度改革，激发社会组织活力，促进公益慈善事业发展，决定将基金会的登记审批权限下放至各设区市、县(市、区)民政局。登记的基金会应当冠以所在地市级或县级行政区划名称，冠以市辖区名称的，应当同时冠以市的名称。
这是部分较早改革基金会登记注册权下放的地区。近年来，仍有一些省份在努力尝试。
2020年年底，四川省民政厅决定在成都市开展社区基金会登记管理权限下放试点，在坚持“谁审批、谁登记、谁管理、谁负责”的原则下，试点从2021年1月开始，期限为3年。试点期间，成都市登记的社区基金会的登记管理机关和业务主管单位为成都市民政局。
四川省民政厅表示，将全程跟踪、评估试点效果，并将试点评估情况作为是否继续开展试点的重要依据，若出现重大风险隐患苗头，将及时终止试点工作。
何国科认为，基金会管理权的下放，降低了基金会准入门槛，给基金会的成立发展，特别是基金会在基层的发展提供了机遇。他呼吁，尽快完成相关条例的修订，建立合理的准入机制和有序的退出机制。
作者：温如军
图片来源：图虫创意、视觉中国
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